Ríkið í samkeppni

Við spyrjum ekki nægilega oft og skýrt einfaldrar spurningar: Til hvers erum við að reka ríkisfyrirtæki og -félög?

Oft virðist svarið augljóst. Almenn samstaða og lítill ágreiningur er um að ríkið eigi dreifikerfi raforku og stærsta fyrirtækið í orkuframleiðslu a.m.k. að stærstum hluta. (Fáir stjórnmálamenn hafa treyst sér til að efna til umræðu um eignarhald ríkisins á Landsvirkjun, hvað þá að leggja til að fyrirtækið sé selt að hluta eða öllu leyti. Skiptir engu hvort það geti þjónað hagsmunum skattgreiðeiðenda eða ekki). Á meðan við viljum tryggja fullveldi okkar í peningamálum verðum við að eiga og reka seðlabanka. Almenn efnahagsleg skynsemi liggur að baki því að við sameiginlega byggjum upp öflugt hátæknisjúkrahús, en það kemur ekki í veg fyrir að kraftar einkaframtaksins séu nýttir til að veita öfluga heilbrigðisþjónustu. Almenn póstþjónusta hefur verið í höndum ríkisins en tækniframfarir hafa gert ríkisreksturinn óþarfan a.m.k. í núverandi mynd. Hið sama má segja um rökin að baki ríkisrekstri í fjölmiðlun. Það er a.m.k. eftirtektarvert að röksemdum um mikilvægt öryggishlutverk Ríkisútvarpsins er ekki lengur haldið hátt á lofti, enda fyrirtækið brugðist í þeim efnum og tæknin og einkareknir fjölmiðlar tekið yfir hlutverkið.

Forsendur fyrir eignarhaldi ríkisins á einstökum félögum eru ólíkar og rökin fyrir eignarhaldinu breytast með tímanum. Aðstæður breytast, tækni fleygir fram, neysluvenjur breytast sem og samkeppnisumhverfi. Of fáir velta því fyrir sér hvað réttlæti það að binda sameiginlega fjármuni landsmanna í ákveðnum rekstri og hvort einkaaðilar geti ekki sinnt honum með betri og hagkvæmari hætti. Fjárveitingavaldið – Alþingi – hefur forðast að vega það og meta hvort hagsmunum almennings sé betur komið með því að umbreyta eignum ríkisfyrirtækja í samfélagslega innviði eða niðurgreiðslu skulda. Tillögur þessa efnis hafa ekki fengið hljómgrunn á þingi. Umræða um þau áhrif sem ríkisreksturinn hefur á samkeppnisumhverfi, heilbrigði viðskiptalífsins og möguleika frumkvöðla til að hasla sér völl á markaði með nýja tækni og þjónustu, er í skötulíki. Áhuginn takmarkaður meðal stjórnmálamanna, fjölmiðlunga og forystumanna atvinnulífsins.

Á tími virðist að baki þegar átök stjórnmálanna voru ekki síst um þátttöku ríkisins í atvinnulífinu. Halda má því fram að fall viðskiptabankanna 2008 hafi dregið úr baráttugleði þeirra sem vilja takmarka ríkisumsvif ekki síst á samkeppnismarkaði.

Einu sinni þótti eðlilegt að ríkið væri í skipaútgerð og bókaútgáfu. Fáum dettur það í hug í dag ekki frekar en að ríkið stundi áhættusama síldarútgerð eða áburðarframleiðslu, (þeir eru þó til sem láta sig dreyma um slíkan ríkisrekstur). Endurskoðun á slíkum ríkisrekstri var ekki án átaka. Nauðsynleg endurskoðun á umfangi og tilgangi einstakra ríkisfélaga á komandi árum verður það ekki heldur.

Þegar forsendur ríkisrekstrar eru endurskoðaðar, er nauðsynlegt að setja í forgang að ríkið dragi sig út af samkeppnismarkaði. Þetta á til dæmis við um fjölmiðla, fjármálastarfsemi og leigumarkað. Telji löggjafinn nauðsynlegt að tryggja að ákveðnum verkefnum sé sinnt, s.s. menningarlegu hlutverki er hægt að gera það með því að virkja krafta sjálfstætt starfandi fyrirtækja og einstaklinga. Heilbrigði á leigumarkaði verður ekki náð með ríkisrekstri leigufélags heldur með því að tryggja einfalt regluverk, nægt framboð á byggingarlóðum og skýra löggjöf um réttindi og skyldu leigjenda og leigusala.

Ríkisvaldið – og þar með löggjafinn – verður að huga að því hvort og þá með hvaða hætti hægt sé að búa til jarðveg fyrir samkeppni á sviðum þar sem engin samkeppni er. Þetta á til dæmis við um smásölu áfengis en einstaklingar hafa með skipulögðum hætti grafið undan lögmæti einokunar ríkisins á því sviði.

Tækni og breyttar neysluvenjur hafa hægt og bítandi grafið undan forsendum Íslandspósts sem sinnir alþjónustu á póstmarkaði, auk þess að vera í samkeppni við einkaaðila á sviði flutninga- og hraðsendingaþjónustu. Íslandspóstur er gott dæmi um hve nauðsynlegt það er að umbreyta ríkisfyrirtæki. Í fyrst þarf að draga fyrirtækið að fullu út af samkeppnismarkaði og síðan að bjóða út alþjónustu fyrirtækisins. Með því yrði byggt undir fjölda frumkvöðla og fyrirtækja út um allt land á sviði flutninga og póstþjónustu, – ekki ósvipað og gert var þegar Vegagerðin hóf að bjóða út vegagerð og þjónustu.

Í lok árs 2023 átti ríkið alfarið eða ráðandi hlut í 44 félögum, auk minni hluta í ýmsum félögum. Heildareignir ríkisfyrirtækja námu um 4.646 milljörðum króna og eigið fé samtals um 1.113 milljörðum. Heildarstöðugildi í öllum ríkisfyrirtækjum voru 5.443 samkvæmt ársskýrslu ríkisfyrirtækja 2023.

Mörg ríkisfyrirtæki eru í beinni eða óbeinni samkeppni við einkaaðila. Sum fyrirtæki sem eru ekki talin vera á samkeppnismarkaði eru það ekki vegna þess að ekki sé hægt að koma við samkeppni, heldur vegna þess að ríkisvaldið – löggjafinn – hefur tekið ákvörðun um að banna samkeppni.

Tilraun sem mistókst

Alþingi samþykkti heimild til stofnunar opinberra hlutafélaga árið 2006 að frumkvæði þáverandi viðskiptaráðherra, Valgerðar Sverrisdóttur. Í umræðum í þingsal var greinilegt að með nýjum ákvæðum gerðu stjórnvöld sér vonir um að ohf-væðing ríkisfyrirtækja yrði meðal annars til þess að auka gagnsæi í rekstri. Í framsöguræðu sagði ráðherra:

„Haft er sérstaklega í huga að ákvæði stjórnsýslulaga, laga um upplýsingaskyldu og laga um opinbera starfsmenn sem gilda um ríkisstofnanir, gilda ekki formlega um opinber hlutafélög. En ástæða þykir til að gefa kost á betra aðhaldi með opinberum hlutafélögum með því að setja sérstök ákvæði um þau hvað snertir upplýsingaskyldu.“

Ráðherra lagði áherslu á að bætt aðgengi fjölmiðla og almennings að upplýsingum gæti „aukið aðhald með opinberum hlutafélögum“.

Sem sagt:

Einn megintilgangurinn með því að setja sérstök ákvæði í hlutafélagalögin um opinber hlutafélög var að auka aðhald almennings gagnvart ríkisfyrirtækjum og ríkisrekstri.

Í umræðum var ráðherrann afgerandi:

„Með þessu frumvarpi er einmitt verið að leitast við að bæta réttarstöðu almennings gagnvart þessum félögum hvað varðar upplýsingagjöf vegna þess að séu viðkomandi stofnanir orðnar að hlutafélagi þá gilda um þau lög um hlutafélög. En með því að bæta þessum ákvæðum inn í lögin sem hér um ræðir, þá erum við að bæta stöðu almennings gagnvart slíkum fyrirtækjum með því að þau hafi greiðari aðgang að upplýsingum, eins og ég fór yfir í ræðu minni áðan.“

Góður ásetningur Alþingis hefur ekki náð fram að ganga eins og berlega hefur komið í ljós. Ohf-væðingin er líkt og eitur sem seitlar um æðar atvinnulífsins. Samkeppnisumhverfið hefur orðið óheilbrigðara en ella. Opinberu hlutafélögin hafa gert hugmyndir um hlutverk ríkisins þokukenndari og markmiðin, skyldurnar og verkefnin óskýrari. Opinberu hlutafélögin hafa nýtt sér félagaformið með allt öðrum hætti en til stóð. Umgjörðin hefur gert þau líkari lokuðum einkafyrirtækjum en hefðbundnum ríkisfyrirtækjum. Í skjóli eignarhalds hafa þau sótt inn á samkeppnismarkaði og lagt til atlögu við einkafyrirtæki – lítil og stór.

Vonir um aukið gagnsæi í ríkisrekstrinum hafa orðið að engu.  Það tók Ríkisendurskoðun mörg ár að fá stjórnendur Ríkisútvarpsins ohf. að fara eftir ákvæðum laga um fjárreiður ríkisins. Opinbera hlutafélagið Isavia þverskallaðist við að fara eftir fyrirmælum úrskurðarnefndar upplýsingamála og afhenda gögn vegna samkeppni um leigurými í Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Dæmin eru fleiri.