Bókun 35 – stjórnarskráin verður ekki sniðgengin

Deilan um bókun 35 við EES-samninginn snýst um miklu meira en tæknilega útfærslu á alþjóðlegri skuldbindingu Íslands. Hún snýst um stöðu Alþingis, mörk löggjafarvaldsins og þá stjórnskipulegu málamiðlun sem gerði Íslandi kleift að gerast aðili að Evrópska efnahagssvæðinu fyrir rúmum þremur áratugum. Þess vegna er varhugavert að afgreiða fyrirliggjandi frumvarp utanríkisráðherra sem kennt er við bókun 35, eins og aðeins sé verið að lagfæra gamla innleiðingu sem hafi frá upphafi verið ófullnægjandi eða mistök hafi verið gerð.

Þegar EES-samningurinn var undirbúinn var tekist á um forgang EES-reglna gagnvart reglum landsrétti. Evrópubandalagið vildi tryggja slíkan forgang en EFTA-ríkin féllust ekki á kröfuna, meðal annars vegna þess að hún gat kallað á framsal löggjafarvalds. Bókun 35 varð til sem málamiðlun og íslenska leiðin við framkvæmd hennar verður aðeins skilin í því ljósi.

Þetta skiptir máli nú þegar Alþingi hefur til meðferðar frumvarp utanríkisráðherra sem breytir 3. gr. EES-laganna og mælir fyrir um að skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir EES-skuldbindingu skuli ganga framar öðru almennu lagaákvæði, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað. Það kann við fyrstu sýn að virðast hófleg breyting. En þegar saga EES-samningsins er skoðuð vaknar sú spurning hvort verið sé með almennum lögum að færa íslenskan rétt yfir mörk sem menn gættu sérstaklega að fara ekki yfir árið 1993.

Forgangskrafa sem EFTA-ríkin höfnuðu

Innan Evrópubandalagsins hafði Evrópudómstóllinn þróað regluna um forgang bandalagsréttar. Ef landslög og regla bandalagsréttar rákust á gat dómstóll þurft að láta landslögin víkja. Þetta gat einnig átt við um lög sem sett voru eftir að viðkomandi regla bandalagsréttar varð til.

Það var skiljanlegt frá sjónarhóli Evrópubandalagsins að vilja sambærilegt fyrirkomulag innan EES. Markmið samningsins var að mynda einsleitt efnahagssvæði og einstaklingar og fyrirtæki áttu eftir föngum að búa við sambærilegar reglur hvorum megin sem þau voru. Ef EES-regla gæti vikið landslögum til hliðar í einu ríki en ekki öðru gæti einsleitnin orðið minni en stefnt var að.

En þarna komu stjórnskipuleg mörk EFTA-ríkjanna til sögunnar. Í greinargerð ríkisstjórnarinnar með frumvarpinu um Evrópska efnahagssvæðið árið 1992 er forsagan rakin með óvenjulega skýrum hætti. Þar segir að lengi hafi verið krafa ESB í samningaviðræðunum að EFTA-ríkin samþykktu forgang EES-reglna. Í greinargerðinni segir orðrétt:

„EFTA-ríkin féllust ekki á þessa kröfu ESB.“

Ástæðan var skýr. Í þeim EFTA-ríkjum þar sem þjóðaréttur naut ekki þegar forgangs gagnvart landslögum myndi forgangsregla ESB-réttar, samkvæmt greinargerðinni, kalla á „framsal löggjafarvalds“.

EFTA-ríkin sem stóðu að EES-samningnum höfnuðu því ekki fyrir mistök að taka upp sömu forgangsreglu og gilti innan ESB. Höfnunin var meðvituð og stjórnskipuleg sjónarmið voru beinlínis hluti af ástæðunni.

Málamiðlunin sem varð að bókun 35

Bókun 35 varð lausnin á þessum ágreiningi. Annars vegar þurfti að tryggja að innleiddar EES-reglur hefðu raunverulegt vægi í landsrétti. Hins vegar átti ekki að gera EES að yfirþjóðlegu réttarkerfi með sama hætti og gilti innan ESB.

Þetta sést þegar í inngangi bókunarinnar. Þar er markmiðinu um einsleitt EES lýst, en jafnframt tekið fram að það skuli gert án þess að krefjast þess að samningsaðili framselji löggjafarvald til stofnunar Evrópska efnahagssvæðisins. Þetta er engin aukasetning. Hún lýsir þeirri stjórnskipulegu línu sem samningsaðilarnir drógu.

EFTA-ríkin skuldbundu sig samkvæmt bókuninni til þess að tryggja, ef nauðsynlegt væri, að innleiddar EES-reglur gengju framar öðrum lagaákvæðum ef árekstur yrði. En þetta skyldi gert samkvæmt innlendum stjórnskipunarreglum. Þar liggur málamiðlunin: árangurinn skyldi tryggður eins langt og stjórnskipuleg staða ríkjanna leyfði án þess að EES yrði breytt í yfirþjóðlegt réttarkerfi að fyrirmynd ESB.

Þess vegna er villandi að ræða bókun 35 eins og hún sé einfaldlega ófullgerð forgangsregla ESB-réttar sem Íslendingar hafi vanrækt að taka almennilega upp árið 1993. Saga samningaviðræðnanna sýnir þvert á móti að munurinn var meðvitaður.

Íslenska leiðin var engin tilviljun

Ísland innleiddi bókun 35 með 3. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993. Þar segir:

„Skýra skal lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.“

Lögskýringargögn sýna að baki greininni lá ítarleg stjórnskipuleg hugsun. Um bókun 35 segir meðal annars í greinargerð:

„Niðurstaða samninganna var sú að í bókun 35 við EES-samninginn staðfesta samningsaðilar að löggjafarvald sé ekki framselt til stofnana EES. Einnig er tekið fram að markmiðum um samræmda túlkun EES-reglna verði að ná með reglum í réttarkerfi hvers ríkis. Samningsaðilar skuldbinda sig því til, ef þörf krefur, að lögfesta túlkunarreglur þess efnis að ef upp kemur misræmi milli EES-reglna sem hafa verið lögfestar og annarra ákvæða í lögum þá gildi reglur EES í því tilviki.“

EES-reglur sem teknar voru upp í íslenskan rétt áttu almennt að njóta stöðu sérreglna gagnvart öðrum lögum. Dómstólum bar eftir föngum að túlka íslensk lög þannig að þau samræmdust skuldbindingum samkvæmt EES-samningnum. Með þessu var EES-rétti veitt sterk staða án þess að komið væri á sjálfstæðri almennri forgangsreglu.

Í lögskýringargögnunum er sérstaklega tekið fram að Alþingi geti ekki bundið sjálft sig varðandi framtíðarlagasetningu. Yngri lög gætu því gengið framar EES-reglu ef Alþingi tæki sérstaklega fram að það væri vilji löggjafans. Alþingi hélt með öðrum orðum síðasta orðinu.

Þetta gat vissulega leitt til þess að Ísland bryti þjóðréttarlegar skuldbindingar sínar samkvæmt EES-samningnum. Slíkt hefði afleiðingar gagnvart öðrum samningsaðilum og síðar innan eftirlitskerfis EES. En það er annað álitaefni en stjórnskipulegt vald Alþingis til að setja lög.

Skýr lína var þar með dregin milli þjóðréttar og stjórnskipunarréttar. Ísland skuldbatt sig gagnvart öðrum ríkjum en Alþingi var ekki svipt stjórnskipulegu löggjafarvaldi sínu.

„Alþingi getur ekki bundið sjálft sig“

Orðalag 3. gr. laganna var ekki slys. Sérstaklega skiptir máli fyrirvarinn „að svo miklu leyti sem við á“.

Í greinargerð segir að ein ástæða að baki fyrirvaranum sé beinlínis sú að „Alþingi getur ekki bundið sjálft sig varðandi framtíðarlagasetningu“. Þá er vísað til þess að í bókun 35 sé skýrt tekið fram að reglan skuli ekki hafa í för með sér framsal löggjafarvalds og síðan segir:

„… og er 3. gr. við það miðuð.“

Íslenska framkvæmd bókunar 35 var samkvæmt greinargerð frumvarpsins miðuð við að koma í veg fyrir framsal löggjafarvalds. Það verður því erfitt að halda því fram nú, þremur áratugum síðar, að leiðin hafi aðeins verið ófullkomin tæknileg innleiðing sem sjálfsagt sé að leiðrétta.

Stjórnarskráin var stóra málið

Rétt er að hafa í huga hversu viðkvæm stjórnskipuleg staða EES-samningsins var þegar Alþingi fjallaði um hann. Lögfræðilegur ágreiningur var um hvort samningurinn rúmaðist innan óbreyttrar stjórnarskrár.

Sérfræðinganefnd sem var skipuð fjallaði ítarlega um málið. Meirihluti hennar taldi að vissulega fælist framsal valds í EES-samningnum en að það væri nægilega takmarkað, vel afmarkað og ekki það íþyngjandi að stjórnarskrárbreytingar væri þörf.

Ríkisstjórn Davíðs Oddssonar taldi óhætt að samþykkja EES-samninginn án stjórnarskrárbreytingar. Það var aðeins hægt vegna þess að stjórnvöld töldu að framsal valds samkvæmt samningnum færi ekki yfir þau mörk sem stjórnarskráin setti. Útfærsla bókunar 35 verður að skoðast sem hluti af þeirri niðurstöðu.

Pólitíska forsenda EES

EES-samningurinn var pólitískt umdeildur. Innan Sjálfstæðisflokksins voru efasemdir um þróun Evrópusamrunans og Davíð Oddsson forsætisráðherra hafði enga löngun til þess að Ísland yrði aðili að Evrópubandalaginu.

Með EES-samningnum fékk Ísland aðgang að innri markaðnum án þess að ganga inn í hið yfirþjóðlega stjórnskipulag Evrópubandalagsins. Alþingi hélt löggjafarvaldi sínu og íslensk stjórnskipun skyldi áfram ráða því hvernig alþjóðlegar skuldbindingar yrðu framkvæmdar hér á landi.

Óhætt er að fullyrða að stjórnskipuleg afmörkun EES-samningsins hafi verið mikilvæg forsenda þess að ríkisstjórnin og meirihluti Alþingis teldu hægt að samþykkja hann án stjórnarskrárbreytingar.

Hefði niðurstaðan árið 1992 verið sú að EES-reglur ættu sjálfkrafa að ganga framar íslenskum lögum, óháð vilja síðari löggjafa, hefði umræðan um hinn stjórnskipulega þátt málsins orðið önnur. Þá hefði komið af fullum þunga til álita sú krafa sem ýmsir lögfræðingar og stjórnmálamenn settu fram: að breyta þyrfti stjórnarskránni áður en EES-samningurinn yrði samþykktur.

Hvort slík stjórnarskrárbreyting hefði náð fram að ganga er í besta falli óljóst. Enn síður vitum við hvort EES-samningurinn hefði þá notið nægilegs pólitísks stuðnings.

En það er augljóst að spurningin um valdmörk EES-stofnana gagnvart  sjálfstæði íslenskra stofnana var ekki aukaatriði heldur hluti af þeim rökum sem réttlættu að stjórnarskránni yrði ekki breytt og EES-samningurinn samþykktur.

Davíð Oddsson lagði síðar áherslu á að EES-samningurinn hefði ekki verið samþykktur á þeim forsendum að Ísland væri skuldbundið til þess að taka gagnrýnislaust við hverju sem frá Evrópu kæmi. Alþingi héldi valdi sínu. Afleiðingar þess að hafna EES-gerð gætu verið þjóðréttarlegar og pólitískar, en ákvörðunarvaldið væri íslenskt.

Lagasetningarvald og forgangur laga

Þingmenn geta ekki bundið hendur Alþingis til framtíðar með því að lýsa tiltekin lög mikilvægari en önnur og skuli ganga þeim framar.

Lög um innleiðingu EES-reglna eru hefðbundin lög og um þau gilda sömu reglur og um önnur lög hvað varðar rétthæð eða forgang. Ef þau eiga hins vegar almennt að ganga framar öðrum lögum, jafnvel yngri lögum, er eðlilegt að spyrja hvort verið sé að búa til millistig milli stjórnarskrár og almennra laga – svokölluð „öfurlög“.

Vandinn er hvort stjórnarskráin heimili Alþingi að veita ákveðnum flokki almennra laga slíka stöðu, líkt og Stefán Már Stefánsson, prófessor emeritus við lagadeild Háskóla Íslands, spyr í blaðagrein 15. október 2025. Hann hefur ítrekað varað við afsali löggjafarvalds að óbreyttri stjórnarskrá. Stefán Már var einn þeirra lögfræðinga sem komu að mati á stjórnskipulegri stöðu EES-samningsins frá upphafi.

Í greininni spyr Stefán Már hvort löggjafinn „geti eftir gildandi stjórnarskrá búið til „ofurlög“ sem gangi fyrir öllum öðrum lögum á víðtæku sviði, jafnt eldri sem yngri og án nokkurs tillits til almennra reglna um skýringu réttarheimilda, og sett þau almennu lög stalli ofar en öll önnur almenn lög, í einhverju tómarúmi á milli almennra laga og stjórnarskrár“.

Þá skrifar Stefán Már:

„Í öðru lagi er álitamál hvort EES-regla sem ryður burt ósamrýmanlegu ákvæði íslenskrar löggjafar á víðtæku sviði, þar sem fyrirsjáanleiki er oft ekki mikill, standist íslenskar stjórnskipunarreglur.“

Þegar þingmenn taka til við að vinna við frumvarp utanríkisráðherra komast þeir ekki hjá því að hafa þessi orð lagaprófessorsins í huga:

„Ef veita á lögum sem stafa frá erlendu réttarkerfi forgang í umtalsverðum mæli með lagareglum kynni slíkt að fela í sér framsal löggjafarvalds sem væri andstætt fyrirmælum 2. gr. stjórnarskrárinnar.“

 Markús Sigurbjörnsson, fyrrverandi forseti Hæstaréttar, lýsti þessu líka í grein í afmælisriti EFTA-dómstólsins sem kom út 2014, í íslenskri þýðingu:

„Staðreyndin er hins vegar sú að ekki var mögulegt að ganga lengra innan þess ramma sem stjórnarskrá Íslands setur. Stjórnarskráin gerir hvorki ráð fyrir því að takmarka megi fullveldi lýðveldisins með framsali löggjafarvalds til alþjóðastofnana né að landslög, sem byggjast á alþjóðlegum skuldbindingum eins og EES-samningnum, geti eingöngu af þeim sökum öðlast ríkari stöðu en önnur almenn löggjöf. Með öðrum orðum gerir stjórnarskráin ekki ráð fyrir því að árekstur á milli ákvæða almennra laga verði leystur með öðrum hætti en beitingu viðurkenndra lögskýringarreglna og veitir löggjafanum hvorki vald né svigrúm til þess að veita tilteknum almennum lögum alfarið forgang gagnvart öðrum.“

Mikilvægur fyrirvari í frumvarpinu

Í frumvarpinu sem utanríkisráðherra hefur þegar mælt fyrir, er reynt að mæta hluta þessarar gagnrýni. Þar segir að EES-innleiðingarákvæði skuli ganga framar öðru almennu lagaákvæði „nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað“. Það er því ekki hægt að halda því fram að Alþingi sé með frumvarpinu svipt möguleikanum á að setja lög sem ganga gegn EES-skuldbindingum.

En fyrirvarinn leysir ekki stjórnskipulega vandann sem verður til ef frumvarpið verður afgreitt óbreytt, þar sem grunnreglu íslensks réttar er breytt þannig að ákveðinn flokkur lagaákvæða fái lögbundinn forgang fram yfir önnur almenn lagaákvæði. Síðara Alþingi þyrfti þá sérstaklega að mæla fyrir um annað ef það ætlaði að víkja frá þeirri stöðu.

Þetta er annað fyrirkomulag en lögskýringarreglan frá 1993 mælti fyrir um. Þá var meginreglan sú að leitast skyldi við að túlka íslensk lög til samræmis við EES-skuldbindingar, meðal annars með því að líta á EES-reglur sem sérreglur, en innan þeirra marka sem íslenskur stjórnskipunarréttur setti. Nú á að setja beina lagareglu um forgang.

Munurinn kann að virðast tæknilegur en stjórnskipulega er um grundvallaratriði að ræða.

Stuðningsmenn frumvarpsins þurfa að svara eftirfarandi spurningu: Hvað hefur breyst frá árinu 1993?

Ekki stjórnarskráin að þessu leyti. Í hana hefur ekki verið sett almennt ákvæði sem heimilar framsal löggjafarvalds til alþjóðlegra eða yfirþjóðlegra stofnana. Ekki hefur heldur verið sett sérstök stjórnarskrárheimild sem veitir lögum vegna EES-skuldbindinga hærri réttarstöðu en öðrum almennum lögum.

Ef menn töldu árið 1992 að eiginleg forgangsregla gæti kallað á framsal löggjafarvalds og völdu af þeim sökum aðra leið verður því að færa sterk rök fyrir því hvers vegna sambærilegar áhyggjur eigi ekki við nú. Það nægir ekki að segja að meira en þrjátíu ár séu liðin eða að EES-samstarfið hafi þróast. Stjórnskipuleg mörk breytast ekki sjálfkrafa vegna þess að framkvæmd alþjóðasamnings þróast. Og afstaða ESA eða stofnana Evrópusambandsins breytir hér engu.

Carl Baudenbacher varar við

ESA ákvað 30. september 2026 að vísa ágreiningi um innleiðingu bókunar 35 í íslenskan rétt til EFTA-dómstólsins. Þar með er deilan ekki lengur aðeins fræðileg. Dómstóllinn fær tækifæri til að taka afstöðu til þess hvort íslenska framkvæmdin uppfylli skuldbindingar landsins samkvæmt EES-samningnum.

Carl Baudenbacher, fyrrverandi forseti EFTA-dómstólsins, verður seint sakaður um fjandskap við EES-samstarfið. Þvert á móti var hann í tvo áratugi einn áhrifamesti dómari EFTA-stoðar EES og forseti EFTA-dómstólsins um árabil.

Baudenbacher hefur varað við þeirri hugmynd að niðurstaða í deilu Íslands og ESA um bókun 35 sé fyrirfram gefin, líkt og haldið hefur verið fram. Í grein hans „Bókun 35: Ósigur Íslands er ekki sjálfgefinn“ sem birtist á vef Viðskiptablaðsins, bendir hann á að lagaleg álitaefni séu til staðar sem eigi eðlilega heima fyrir EFTA-dómstólnum.

Hvers vegna ætti Alþingi að hlaupa til og breyta íslenskum lögum með þeim hætti sem vekur sjálfstæð stjórnskipuleg álitaefni áður en fyrir liggur hvort Ísland hafi yfirhöfuð tapað lagalega ágreiningnum?

Látum reyna á málið

Ísland er réttarríki. ESA telur Ísland ekki uppfylla skuldbindingar sínar samkvæmt EES-samningnum en íslensk stjórnvöld hafa möguleika á að halda uppi vörnum fyrir EFTA-dómstólnum. Það er nákvæmlega það sem er hlutverk dómstólsins: að skera úr lagalegum ágreiningi um túlkun og framkvæmd EES-samningsins.

Baudenbacher telur ósigur Íslands ekki sjálfgefinn. Það eitt ætti að vera næg ástæða til að sýna stillingu og gæta hagsmuna íslenska ríkisins fyrir dómstólnum af einurð.

Það væri sérkennileg staða ef Alþingi samþykkti umdeilda breytingu á einni af grunnreglum EES-laganna til að fullnægja kröfu ESA og EFTA-dómstóllinn kæmist síðan að þeirri niðurstöðu að sú krafa hefði gengið lengra en skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum krefjast. Slík atburðarás kann að vera ólíkleg að mati einhverra. En fyrst fyrrverandi forseti EFTA-dómstólsins telur lagalega niðurstöðu ekki sjálfgefna væri óráðlegt að útiloka hana.

Alþingi tapar engu á því að bíða eftir niðurstöðu dómstólsins. Stjórnskipuleg grundvallaratriði eiga ekki að afgreiðast í kapphlaupi við málarekstur sem getur einmitt varpað ljósi á skyldur Íslands.

Tvær ólíkar spurningar

Í umræðunni og deilum um bókun 35 er tveimur lagalegum spurningum oft blandað saman.

Fyrri spurningin er: Hvað ber Íslandi að gera samkvæmt EES-samningnum og bókun 35?

Síðari spurningin er: Hvað heimilar íslenska stjórnarskráin Alþingi að gera með almennum lögum?

Þótt EFTA-dómstóllinn kæmist að þeirri niðurstöðu að Ísland hefði ekki uppfyllt þjóðréttarlegar skuldbindingar sínar fæst ekki sjálfkrafa svar við síðari spurningunni. Alþjóðleg skuldbinding ríkisins getur kallað á stjórnarskrárbreytingu ef gildandi stjórnarskrá heimilar ekki þá framkvæmd sem skuldbindingin krefst.

Þetta er ekki séríslensk sérviska. Það er grundvallarmunurinn á þjóðarétti og stjórnskipunarrétti.

Ef niðurstaðan verður sú að bókun 35 krefjist raunverulega forgangs sem íslenska stjórnarskráin heimilar ekki með almennum lögum er rétta svarið ekki að teygja almenn lög yfir stjórnskipuleg mörk. Spurningin og þar með svarið er hvort og með hvaða hætti skynsamlegt er að breyta stjórnarskránni.

Þá á að breyta stjórnarskránni

Það er ekkert óeðlilegt að ákvæðum stjórnarskrár sé breytt þótt eðli máls samkvæmt eigi það ekki að vera einfalt að raðast í slíkar breytingar, eins og leiðir raunar af stjórnarskrá okkar, sem gerir áskilnað um samþykki tveggja löggjafarþinga með kosningum á milli. Stjórnarskráin á einmitt að svara grundvallarspurningum um það hver fari með ríkisvald og við hvaða skilyrði megi framselja það eða takmarka.

Ef Alþingi telur rétt að innleiddar EES-reglur hafi sérstakan forgang gagnvart annarri löggjöf er hægt að færa pólitísk og efnahagsleg rök fyrir þeirri skipan. En þá á að segja það skýrt við þjóðina og byggja undir hana stoð í stjórnarskrá sem heldur.

Um leið þarf að skilgreina nákvæmlega hvers konar vald megi framselja, til hvaða stofnana, á hvaða málefnasviðum og með hvaða skilyrðum. Einnig er skynsamlegt að ákveða að aukinn meirihluta Alþingis þurfi fyrir slíku framsali til að tryggja lýðræðislegt aðhald.

Mörg Evrópuríki hafa farið þessa leið. Þau hafa sett sérstakar heimildir í stjórnarskrár sínar vegna þátttöku í alþjóðlegu eða yfirþjóðlegu samstarfi. Ísland hefur hins vegar aldrei innleitt slíkar heimildir í stjórnarskrá.

Frumvarpið um bókun 35 er því miður sett fram sem tæknileg lagfæring á gamalli innleiðingu sem hafi komið í ljós að sé gölluð.

Íslenska leiðin frá 1993 var valin meðvitað. Hún tók mið af stjórnarskránni. Hún tók mið af því að Alþingi gæti ekki bundið framtíðarþing. Hún tók mið af því að bókun 35 ætti ekki að fela í sér framsal löggjafarvalds.

Og síðast en ekki síst var hún hluti af þeirri stjórnskipulegu fyrirkomulagi sem gerði ríkisstjórninni kleift að færa rök fyrir því að samþykkja mætti EES-samninginn án breytingar á stjórnarskránni.

Þegar breyta á svo mikilvægri forsendu rúmum þremur áratugum síðar verður að gera meira en að benda á kröfur ESA.

EES-samningurinn hefur þjónað Íslandi vel

Það er engin mótsögn fólgin í því að verja EES-samninginn en gera jafnframt kröfu um að stjórnskipuleg mörk séu virt. Þvert á móti getur það verið forsenda þess að samstarfið njóti áfram víðtæks pólitísks stuðnings.

EES-samningurinn hefur í rúma þrjá áratugi tryggt íslenskum einstaklingum og fyrirtækjum aðgang að mikilvægasta markaðssvæði okkar. Hann hefur skapað réttindi og tækifæri og er einn mikilvægasti alþjóðasamningur sem Ísland hefur gert.

En pólitískur styrkur EES hefur ekki aðeins falist í markaðsaðganginum. Hann hefur einnig falist í þeirri grundvallarhugmynd að Ísland geti tekið þátt í innri markaði Evrópu án þess að lúta öllu því yfirþjóðlega stjórnkerfi og valdi sem aðild að Evrópusambandinu felur í sér. Annars verða mörkin á milli EES-aðildar og ESB-aðildar stöðugt óljósari.

Þegar EES-samningurinn var samþykktur þurfti ríkisstjórn Davíðs Oddssonar að sannfæra Alþingi um að samningurinn rúmaðist innan íslenskrar stjórnarskrár. Það mat byggðist á ákveðnum forsendum. Takmarkað valdaframsal, sjálfstæði íslenskra dómstóla og varðveisla löggjafarvalds Alþingis voru þar mikilvæg atriði. Þeir sem studdu samninginn höfðu réttmæta ástæðu til að treysta því að þau stjórnskipulegu mörk sem þeim voru kynnt giltu áfram.

Framkvæmd bókunar 35 var hluti af þeirri heild. EFTA-ríkin höfnuðu kröfu ESB um forgang vegna þess að hún gat kallað á framsal löggjafarvalds. Bókun 35 varð málamiðlunin. 3. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið var sérstaklega ætlað að koma í veg fyrir að samningurinn fæli í sér slíkt framsal. Og þetta er ekki aðeins fræðileg umræða lögspekinga. Hér er tekist á um hver hafi síðasta orðið þegar íslensk lög rekast á reglur sem eiga uppruna sinn í EES-samstarfinu. Spurningin er sjálft löggjafarvald Alþingis.

Ef þróun EES-samstarfsins hefur leitt til þess að talið sé nauðsynlegt að veita innleiddum EES-reglum stöðu sem menn töldu stjórnskipulega varhugaverða þegar samningurinn var gerður, blasir við að Alþingi verður að tryggja skýra heimild í stjórnarskránni og síðan setja almenn lög á grundvelli hennar. Slíkt er ekki aðeins lögfræðilega rétt leið heldur einnig ekki síður heiðarlegri leið gagnvart þeim sem studdu EES-samninginn á sínum tíma og ekki síst gagnvart íslenskum almenningi.

Fáir deila um mikilvægi EES-samningsins en hann hvílir, eins og öll stjórnskipan og lagasetning, á stjórnarskránni.